Austeridade, predominância privada e falha de governo na saúde – por Nilson do Rosário Costa

A revista Ciência & Saúde Coletiva de abril trouxe um artigo sobre a austeridade, mais especificamente dos efeitos da redução de investimentos em saúde pública em período de crise econômica, escrito pelo professor Nilson do Rosário Costa, sociólogo, atualmente professor na Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca. Confira:

ACESSE AQUI a edição de abril da Ciência & Saúde Coletiva  volume 22 nº 4 

A vocalização das ideias de ajuste fiscal e controle do gasto público tem conquistado um espaço extraordinário no cenário da crise política que afeta a democracia brasileira no ano em curso1. Os formuladores da agenda da austeridade têm defendido o financiamento de um pacote básico na saúde, recolocando em pauta agenda da década de 1990 de focalização irrestrita da intervenção governamental na área social.

Lisboa2, por exemplo, argumenta em defesa da austeridade nos seguintes termos: “eu separaria o que é educação básica, o que é saúde básica, o que é transferência de renda para os 10% mais pobres. Esses recursos deveriam ser preservados. Poderiam até crescer acima da inflação; não muito, mas um pouco. Mas tem que rever os demais”.

A defesa da contenção das despesas na escala imaginada pelo autor causa enorme mal-estar porque é consensual entre os analistas de políticas públicas que, na sociedade contemporânea, o pacto social é inviável sem a ativa participação governamental no financiamento e na coordenação da provisão de bens públicos. Ademais, em razão da singularidade do setor saúde, o escopo e a escala da intervenção regulatória do governo devem ir muito além da provisão de cuidado básico.

Pode-se recorrer a Arrow3 para mostrar que a demanda por serviços de saúde é imprevisível, ao contrário da demanda de mercadorias comuns, como comida e vestuário ou outros bens privados. De fato, face à imprevisibilidade do surgimento de alguma enfermidade, a demanda individual por serviços médicos, com exceção de seus aspectos preventivos, tende a refletir em larga medida as incertezas inerentes ao funcionamento de mercados desregulados. Além do que, a demanda por assistência à saúde pode estar diretamente associada ao risco de perda da capacidade de trabalho e, no limite, da perda da própria vida, não podendo ser postergada3.

A oferta de assistência à saúde também apresenta diferenças significativas em relação aos produtos tradicionais em dois aspectos. Primeiro, a elevada dependência do paciente à intervenção profissional, especialmente médica. Para Arrow, é preciso destacar que o comportamento médico, supostamente orientado pela preocupação com o bem-estar do paciente e da coletividade, pode ser influenciado pela busca de renda, com reflexos importantes para a efetividade do tratamento. Segundo, o acesso aos serviços de diagnósticos e insumos (exames laboratoriais e de imagem e consumo de medicamentos) é determinado por decisão profissional, de modo que o paciente não possui controle sobre importantes componentes do processo de tratamento3.

A assistência à saúde é, portanto, um bem que difere substancialmente de outros serviços essenciais. Na maioria das situações, é baixa a probabilidade de que um indivíduo tenha uma enfermidade grave ou crônica no curso da vida. Entretanto, em caso positivo, dificilmente terá condição de financiar o tratamento com recursos próprios ou familiares4.

O custo da medicina contemporânea (diagnósticos, tratamentos, cirurgias e hospitalização) não é de modo algum financiável com recursos do próprio bolso pela maioria dos indivíduos. Estudos de meados da década de 1990 já demonstravam que nos países de renda média, como o Brasil, de 20 a 30% das famílias tinham que tomar empréstimo ou vender patrimônio para pagar as despesas médicas5. A decisão do endividamento para tratamento da saúde das famílias produz o gasto familiar catastrófico6.

Portanto, não é possível planejar individualmente o consumo futuro de cuidados de saúde, especialmente de alto custo pelas consequências devastadoras sobre as famílias e os indivíduos7. Por isso, como alerta Hsiao5, é extremamente inquietante que metas para os gastos públicos e a carga fiscal, formuladas por lideranças políticas e economistas, não esclareçam os efeitos regressivos sobre a disponibilidade de serviços e insumos e, em última instância, sobre a condição de financeira e de saúde da população.

A existência de um mercado de serviços de saúde não regulado ou regulado de modo incompleto pelo governo favorece: (i) o desenvolvimento do segmento de seguro privado; e, (2) a transferência do ônus do financiamento das despesas com saúde para o desembolso direto das famílias.

Os problemas associados à desregulação da assistência à saúde não são, portanto, de modo algum triviais. Em relação ao seguro de saúde privado, as empresas de planos de saúde e companhias de seguro estão orientadas pelo alcance de rentabilidade. Por isso, o custo do prêmio do seguro tem que ser maior que o custo efetivo com possíveis cuidados de saúde que o segurado venha a necessitar. Contudo, os planos de saúde e as companhias de seguro não sabem os riscos a que cada indivíduo está sujeito, então calculam o valor do prêmio com base em um risco médio7.

O indivíduo que adquire um seguro privado de saúde tende a conhecer mais sobre as suas condições de saúde e, quando percebe que seu risco é menor do que a média dos segurados, opta por não participar do seguro. Quando os segurados de menor risco desistem de participar, aumenta o risco médio do grupo que continua interessado e, consequentemente, o preço final do prêmio. Esta situação se repete indefinidamente para os remanescentes porque os riscos nunca serão iguais para todos7.

Como uma maneira de contornar este processo, as companhias e os planos de saúde criam seguros que avaliam o risco de cada indivíduo com base na história pessoal e familiar. O resultado direto da estratégia de seleção de risco é o aumento do valor do prêmio para os grupos de maior risco (crônicos, idosos), que, normalmente, não têm condições de pagar o custo do seguro e ficarão sem cobertura7, demandando assistência governamental.

Já o desembolso direto está associado ao esquema liberal de organização e financiamento – o ponto inicial de toda experiência de desenvolvimento da provisão de assistência à saúde em qualquer país. A provisão liberal repousa, no lado da oferta, na ampla autonomia dos profissionais de saúde e das empresas, que detêm o monopólio de competência na prestação dos serviços. No lado da demanda, o modelo liberal se sustenta no formato de aquisição de serviços de saúde por indivíduos ou famílias por meio do desembolso direto. As despesas por desembolso direto resultam nos gastos catastróficos já mencionados e que levam ao empobrecimento das famílias6.

Diante das limitações das opções de mercado, as sociedades democráticas adotaram o financiamento público para os serviços de saúde a fim de evitar a falência de indivíduos e famílias face ao risco de doença grave, crônica ou incapacitante. Esping-Andersen8 identifica nesta experiência o processo de desmercantilização, assinalando que os países escolhem a construção de “regimes” de proteção social contra a dependência das famílias à dinâmica do mercado em áreas consideradas críticas.

A construção dos sistemas públicos de “welfare” no pós-guerra, as crises e as reformas nos anos 1990 produziram vasta bibliografia comparada sobre os sistemas nacionais de saúde no contexto dos regimes de proteção9. A literatura identifica dois tipos ideais de regime de financiamento governamental. O primeiro é o baseado na ideia de direito universal, em que as sociedades delegam às instâncias governamentais a decisão de alocar a maiorias dos recursos do setor. O segundo é associado ao esquema do seguro saúde público10.

No primeiro modelo, a intervenção governamental no financiamento é a variável determinante do nível de desmercantilização no campo sanitário. A dominância das despesas governamentais, financiadas por impostos e contribuições, indica a adoção de mecanismos institucionais de coordenação do mercado, reduzindo as opções de indivíduos, profissionais e empresas para garantir melhores condições de acesso11.

Os países com regimes de proteção social instituído financiam os serviços de saúde utilizando a coordenação do governo11. Paradoxalmente, este é o modelo adotado nas economias centrais onde o acesso aos serviços de saúde não é limitado a uma cesta de saúde básica e restrita às intervenções preventivas e de baixa complexidade.

O segundo regime de proteção social baseado no seguro saúde também apresenta ampla intervenção governamental, sendo adotado nos países continentais ricos da Europa. Este arranjo é fundado no pacto corporativo12, em que os trabalhadores e os servidores públicos são protegidos pelo governo nacional das práticas liberais na assistência à saúde por meio das instituições do seguro social. A fonte de recursos é a contribuição financeira de empregadores, empregados e governos para entidades paraestatais gestoras do seguro social.

Quando o seguro social foi implantado nos países de renda média, o acesso à assistência à saúde deu-se de forma altamente estratificada em razão da informalidade do mercado de trabalho. Nestas sociedades, os trabalhadores com emprego formal detêm a exclusividade na utilização dos serviços de saúde providos pelo seguro social, o que não é verificado nas economias centrais com sistemas corporativos. A população do setor informal dos países de renda média acessa a assistência à saúde por desembolso direto ou por meio de programas de saúde básicos e focais. O exemplo do México é paradigmático13.

No Brasil, duas décadas e meia se passaram desde que um modelo de sistema de saúde de acesso universal foi aprovado pela Constituição Federal de 198814. Ao longo da transição democrática dos anos 1980, os constituintes aceitaram o modelo baseado no predomínio do financiamento público e na provisão direta pelo governo da assistência à saúde15.

O capítulo da saúde da Constituição Federal de 1988 (CF 1988) e as leis e portarias complementares visaram à integração das ações de saúde pública e de assistência médica individual em um único sistema de acesso universal e equitativo – o Sistema Único de Saúde (SUS)16.

A Carta de 1988 inovou ao criar o orçamento da Seguridade Social para financiar as atividades de previdência, assistência social e saúde17. À luz dessas mudanças, Draibe18 sugere que a CF 1988 rompeu com o sistema de proteção social construído ao longo do regime republicano pela ênfase dada à dimensão de “seguridade” para o conjunto da política social. A dimensão da seguridade social estaria definida pela condição de financiamento por impostos e contribuições e pelo critério da universalidade para acesso aos benefícios.

Os estudos contemporâneos sobre o desenvolvimento do sistema de saúde brasileiro descrevem-no, entretanto, como um sistema fragmentado e sob a predominância privada19,20. O atual formato do setor saúde brasileiro não corresponde às configurações delineadas pela CF 1988 devido à limitação da atuação governamental e ao papel do setor privado no financiamento e provisão de serviços.

A CF de 1988 não constrangeu a ação do mercado no setor saúde na intensidade necessária para a institucionalização de um modelo de acesso universal aos serviços de saúde. Pelo contrário, ratificou a composição entre o governo e o mercado, desenvolvida no país desde os anos 1970, ao declarar que a “assistência à saúde é livre à iniciativa privada”. Os constituintes não tinham na época informação suficiente para identificar a dinâmica estrutural do mercado na atenção à saúde no Brasil ao atribuírem ao setor privado apenas funções “complementares” à intervenção pública na prestação de serviços17.

O que aconteceu com a organização da assistência à saúde no Brasil diante das limitações institucionais definidas pela CF de 1988? Afinal, a regulação governamental da assistência à saúde tornou-se tão expressiva que mereça o constrangimento no proposto pela agenda de austeridade?

Desenho do estudo

A principal argumentação teórica deste artigo é que o regime de financiamento governamental condiciona o alcance social da provisão de assistência à saúde. A noção de regime contempla os princípios, as normas, as regras e os procedimentos que constrangem as expectativas e as escolhas dos atores sociais21. Considera-se assim que a magnitude das despesas governamentais é um indicativo adequado da condição de desmercantilização dos sistemas nacionais de saúde.

Com base nas informações secundárias do Ministério da Saúde/DATASUS e da Controladoria Geral da União, o artigo exemplifica o perfil das despesas públicas e privadas brasileiras com dados de séries temporais e transversais.

O artigo utiliza as categoriais classificatórias da OMS que descrevem as contas nacionais da saúde. Os descritores das despesas da OMS compreendem os recursos que entram no sistema de saúde para aquisição de bens e serviços financiados por impostos, contribuições para o seguro social, empresas, organizações da sociedade civil, famílias ou agências internacionais22. As categorias centrais das contas nacionais da OMS são: a despesa governamental – inclusive seguro público de saúde – e a despesa privada com seguro privado de saúde e de desembolso direto.

A fonte para a análise do Brasil e demais economias, em perspectiva normativa, é o sítio http://who.int/nha/database. O sistema de saúde das economias centrais é tomado como referência normativa para descrever a experiência nacional de desmercantilização da assistência à saúde10.

As informações produzidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) por meio a pesquisa de assistência médico-sanitária (AMS), pesquisa de orçamentos familiares (POF) e pesquisa nacional por amostra de domicílios (PNAD – suplemento saúde) permitem descrever o efeitos da dinâmica do mercado privado no setor saúde brasileiro. Os dados são analisados por estatística descritiva.

A segmentação e a focalização na assistência à saúde

Como não antecipado pelos Constituintes, o setor privado assumiu desde fins da década de 1980 configuração mais abrangente do que a de simples prestador23,24. O segmento do seguro saúde e dos planos privados de assistência à saúde se consolidou, favorecido pela baixa regulação, por incentivos fiscais, pela ausência de barreiras de entrada e saída de empresas e pela ampla liberdade para a diferenciação de contratos e para a provisão de serviços25,26.

A promulgação da Lei 9656/1998 e a criação da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), em 2000, modificaram o regime regulatório pela definição de novas regras de proteção aos consumidores, novas condições de entrada e da saída e limitação da segmentação da cobertura27. Ainda assim, o regime regulatório restrito à indústria do seguro saúde e planos privados de saúde possibilitou o fortalecimento econômico-financeiro e atuarial das empresas, instituindo o consumo privado de assistência à saúde por trabalhadores com emprego formal e por servidores públicos.

É possível considerar, então, que um novo padrão corporativo foi inaugurado na área de saúde no Brasil em meados da década de 199028. O segmento conseguiu determinar a população ocupada no mercado formal de trabalho como a clientela preferencial, promovendo os planos coletivos financiados por empresas em detrimento dos individuais, e a seleção de risco. A Agência Nacional de Saúde Suplementar tem ratificado a estratégia de seleção de clientela das empresas.

No âmbito da provisão de serviços de saúde, os hospitais e os serviços de apoio e diagnóstico e os ambulatórios de especialidades são utilizados de modo exclusivo pela clientela privada (os indivíduos possuidores de seguro saúde ou com capacidade de desembolso direto)20. Apenas nas pequenas cidades os serviços privados de assistência à saúde apresentam, ainda que residualmente, um padrão de utilização combinado tanto pela clientela do SUS, clientes de planos de saúde e pelos compradores de serviços médicos por desembolso direto.

Na maioria das médias e grandes cidades, a tendência dominante é a distinção dos serviços vinculados ao seguro saúde ou adquiridos por desembolso direto dos serviços governamentais do SUS por força da hotelaria e regras contratuais de cobertura, apresentadas pelo mercado privado como um diferencial de qualidade da prestação.

A institucionalização da reforma sanitária não foi suficiente para impor a coordenação governamental da totalidade das despesas nacionais com assistência à saúde. Como mostra a Tabela 1, desde meados da década de 1990 as despesas governamentais e privadas ficaram estáveis. Chama especialmente atenção o fato de as despesas privadas terem permanecido majoritárias no país ao longo das décadas de 1990 e 2000, com dominância do desembolso direto. A exuberância do desembolso direto na saúde no Brasil reflete a ambiguidade das decisões nacionais no setor, que é demonstrada em seguida.

Tabela 1 Brasil – distribuição % da despesa governamental e privada com saúde – 1995 e 2008. 

Indicador/Ano 1995 2008
% Despesa Governamental 43 42
% Despesa Privada por Desembolso Direto 39 39
% Despesa Privada com Seguro Saúde 18 19
Total 100 100

Fonte: World Health Organization National Health Account database (veja http://apps.who.int/nha/database para atualização mais recente)

A sustentação da participação relativa da despesa governamental vis-à-vis as despesas privadas nas décadas de 1990 e 2000 deveu-se essencialmente ao aporte dos governos municipais29. A participação das despesas próprias municipais com assistência à saúde teve uma importante ampliação no conjunto das despesas governamentais: em 1995 a participação percentual municipal era de 12,3%. Em 2012, alcançou 18% das despesas públicas totais, enquanto as despesas dos governos estaduais mantiveram-se estabilizados em torno de 25% dos gastos públicos nacionais. Por outro lado, observa-se a redução da participação proporcional da instância federal entre 1995 e 2012, que foi reduzida de 61,7% para 57%30. A face dinâmica do setor público brasileiro tem sido o desenvolvimento da atenção primária pelos governos municipais31. O financiamento deixou de ser prioritário no Executivo federal nos últimos anos30.

A atuação do governo brasileiro no financiamento da saúde apresenta, ainda assim, características federativas não completamente irrelevantes, como: (1) a incorporação nas decisões do governo central dos interesses originados territorialmente; (2) a grande quantidade e a alta heterogeneidade de atores com vocalização de ideias e interesses regionais e locais; (3) jurisdições governamentais que compartilham responsabilidade de formação e implantação da política de saúde; (4) arranjos de transferências fiscais; e (5) arranjos verticais e horizontais de cooperação informal entre os níveis de governo32. Este arranjo federativo impacta diretamente no desenvolvimento e na difusão da política de saúde, na abrangência e na generosidade dos programas e no alcance redistributivo da alocação de recursos do governo central.

O padrão de desenvolvimento governamental com base no município indica, neste sentido, a focalização pela provisão de uma carteira simplificada de serviços públicos voltados para a infância e a saúde da mulher. Com este escopo de serviços, o SUS tem sido especialmente bem-sucedido33.

Falleti34 argumenta que:

Brazil had some of the most well-designed, encompassing, innovative, and pro-poor social policies in Latin America. It is indeed very likely that universal health coverage and a decentralized structure that is funded with guaranteed federal transfers and that promotes users’ participation in health councils are largely responsible for the improvement of Brazil’s health outcomes. The evolution of health care reforms in Brazil shows that it is possible to break away, in a gradual and incremental manner, from the historical institutional preconditions that preclude universalization of health. They also appear to indicate that such institutional evolution leads to significantly better public health outcomes.

Os estudos sobre o impacto da descentralização têm demonstrado, de fato, os resultados virtuosos da atuação da atenção primária nos indicadores de saúde infantil ao longo das décadas de 1990 e 200035,36.

É necessário chamar atenção, entretanto, para o fato de que o governo central brasileiro destina parcela pouco significativa da execução financeira como incentivo para os Municípios desenvolverem a atenção primária. Em 2013, apenas 18% dos recursos federais foram destinados para a atenção primária – especialmente para o financiamento da Estratégia de Saúde da Família (Tabela 2). Este é um fato que não recebe o tratamento crítico apropriado na literatura sobre as políticas de saúde no Brasil, especialmente na produção do campo da saúde coletiva.

Tabela 2 Despesas do Ministério da Saúde em 2013 – em milhões de R$ nominais. 

Categoria de Despesa Valor das Despesas %
Execução Direta (Fundação Nacional de Saúde e outras atividades) 30.929 37
Execução por Estados e Municípios (especialmente remuneração de internações e serviços ambulatoriais especializados) 46.823 45
Execução por Municípios (Atenção Básica, Estratégia de Saúde da Família e outras atividades) 15.144 18
Total 82896 100

Fonte: Controladoria Geral da União39 .

A estagnação do processo de descentralização na atual década resultou que 37% dos recursos da saúde federais foram executados em 2013 diretamente pelo MS via a Fundação Nacional de Saúde e o restante 45% destinados também à compra pelos governos central, estadual e municipal de internações, serviços e medicamentos de alto custo.

Se a descentralização para a atenção primária teve efeitos redistributivos reconhecidos para os níveis locais37, os recursos executados centralmente pelo MS ou compartilhados com a federação na decisão de pagamento mantêm duas limitações consideráveis:

1) a Fundação Nacional de Saúde destina uma parcela considerável dos recursos para hospitais federais na cidade do Rio de Janeiro, que são funcionalmente pouco úteis para o SUS por força do insulamento organizacional. Paradoxalmente, décadas após a implantação da reforma sanitária, quase nada é conhecido sobre a eficiência alocativa, técnica e diretrizes de qualidade e equidade desses hospitais;

2) o pagamento de internações e serviços especializados privados e públicos pelo MS, governos estaduais e municipais é realizado há décadas de modo inercial e igualmente obscuro por um emaranhado de procedimentos que não favorece o desenvolvimento de qualquer diretriz estratégica na perspectiva da garantia do acesso e transparência no uso dos recursos destinados pelo Ministério da Saúde à assistência à saúde.

Chama atenção que, mesmo quando o Executivo Federal coloca na agenda a proposta de regionalização por meio do Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAP), nenhuma ideia de nova governança para a utilização destes recursos estratégicos é posta na mesa para consulta pública e deliberação pela sociedade38.

Diante deste déficit de governança, em fins da atual década, a principal estratégia de provisão de serviços de saúde de todas as instâncias de governo no país era a Estratégia de Saúde da Família – que contemplava, focalmente, as famílias pobres, independente da região onde estava implantada. Em 2009, entre pessoas com rendimento de até 2 salários mínimos, 54% estavam cadastradas na Estratégia de Saúde da Família, enquanto entre aquelas com rendimento acima de 5 salários mínimos, apenas 16% estavam cadastradas40.

Ao mesmo tempo, na maioria das grandes cidades – com população acima de 100 mil habitantes – tem sido observado um elevado déficit na oferta de serviços especializados e de diagnóstico e na distribuição gratuita de medicamentos. Além disso, em poucos Estados da federação observa-se o desenvolvimento de serviços hospitalares e especializados públicos41. A regra da ação dos governos Estaduais é a tomada de decisão pela oferta errática e descontínua de serviços públicos de emergência dissociados de qualquer estrutura articulada de seguimento dos pacientes e apoio no acesso a medicamentos42.

Assim, a política de focalização governamental incentiva, indiretamente, o desenvolvimento das despesas privadas por desembolso direto e seguro saúde em todos os estratos de renda do país41. Desde a década de 1980 existem incentivos fiscais para que as famílias adquiram seguro saúde por meio da compra direta ou pela intermediação dos empregadores privados e governamentais26.

É necessário assim lembrar que, a despeito da responsabilidade formal da implantação e desenvolvimento do SUS, os governos federal, estaduais e municipais são também ativos compradores de seguro saúde para os servidores públicos. A significativa proporção de 22,5% dos segurados privados na saúde era financiada pelos 3 níveis de governo da federação em 201040.

Em 2011, os indivíduos com plano coletivo ou empresarial contemplavam 79,5% dos assegurados após a criação da ANS43. Em razão disso, a vinculação de indivíduos e famílias aos seguros de saúde privados no Brasil é diretamente associada à condição da renda familiar, como demonstra a Tabela 3. Em 2008, no estrato de renda familiar acima de 5 salários mínimos, 82,5% dos indivíduos tinham planos de saúde. No polo oposto, no estrato de famílias com renda de até 1/2 salário mínimo apenas 4,4% dos indivíduos tinham planos de saúde.

Tabela 3 População residente por classes de rendimento mensal familiar per capita e proporção da cobertura de seguro saúde privado – Brasil – 2003. 

Classes de rendimentos mensais familiares (salários mínimos) Percentual da População Residente com Seguro Saúde Privado
Até 1/2 e sem rendimento 4,4%
> de ½ a 1 salário mínimo 16,1%
> de 1 a 2 salários mínimos 33,7%
> de 2 a 3 salários mínimos 54,8%
> de 3 a 5 salários mínimos 68,8%
> de 5 salários mínimos 82,5%

Fonte: IBGE/PNAD. 2010.

A expressiva diferenciação em termos de estrato de renda do acesso ao mercado do seguro saúde ratifica os prognósticos pessimistas para a política pública universalista de saúde brasileira formalizada no SUS. Esses prognósticos sustentaram que a implantação da universalidade de acesso pelo SUS, sem a rápida a ampliação da oferta de serviços públicos, levaria à saída do sistema público de saúde da população no mercado formal de trabalho ou com capacidade de negociação sindical16.

De fato, o financiamento governamental focalizado e centralizado no governo federal – produtor de escassez de leitos e de serviços especializados – explica porque a população brasileira escolhe preferencialmente a saída do SUS sempre que consegue uma mudança na posição na estrutura de renda. A mobilidade social possibilitada pelo crescimento econômico do país, entre os anos 2003-2011, por exemplo, provocou o aumento substancial no número de segurados, constituído pelos novos trabalhadores do mercado formal de trabalho que mudaram de estrato de renda44. Esta mudança é compreensível porque, por um lado, o setor de seguro privado tem uma oferta de serviços especializados e de exames maior do que a do setor público (Tabela 4). Por outro, a disponibilidade de utilização da rede de serviços das empresas seguradoras e planos privados de assistência à saúde reduz a exposição ao racionamento observado no setor público.

Tabela 4 Disponibilidade de estabelecimentos de apoio e diagnóstico no SUS e no setor de seguro saúde – Brasil 2009. 

Frequência População Coberta Disponibilidade de Estabelecimentos por 1
SUS 63.401 161.804.365 3,40
Seguro Saúde 30.669 29.676.265 10,33

Fonte: IBGE/AMS, 2010.

A consulta nas especialidades médicas, os exames e as cirurgias são as principais intervenções objeto de racionamento pelo SUS, impondo aos usuários longos períodos de espera. A Tabela 5 mostra, por exemplo, a elevadíssima protelação no SUS para a provisão de diversos tipos de consulta médica especializada, exame ou cirurgias em outubro de 2012 em São Paulo, município mais rico do país. Nesta data, 660.000 pessoas estavam em lista de espera para estes procedimentos.

Tabela 5 Tempo de espera para consultas especializadas, exames de cirurgias, no sistema público único de saúde no município de São Paulo – outubro de 2012. 

Descritor Espera em Dias
Consulta ortopedia e traumatologia geral 35
Consulta oftalmológica 74
Consulta dermatologia 152
Consulta otorrinolaringologia 110
Ultrassonografia vaginal 183
Endoscopia digestiva alta 288
Ultrassonografia de abdômen total 83
Cirurgia do aparelho digestivo, órgãos anexos e parede abdominal 510
Cirurgia do aparelho circulatório 103
Cirurgia osteomuscular 451

Fonte: Folha de São Paulo, 18 de Janeiro de 2013.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Paim et al.19 estão completamente certos ao afirmar que o setor saúde tornou-se dominantemente privado no Brasil. É aceitável a tese de que o SUS foi resultado de um processo de mobilização democrática. No entanto, os vários mecanismos de participação criados pela reforma sanitária não impediram a consolidação de arranjo institucional privatista20. Muitos autores já aceitam a desconfortável ideia de que o setor saúde brasileiro é iniquo e regressivo sob o ponto de vista das despesas das famílias pela relevância do desembolso direto45. Nesse sentido, a superação do déficit de equidade na provisão de assistência à saúde é ainda um desafio ao país. A proposta da CF 1988 foi uma solução eficiente das elites políticas para a dívida social na saúde durante a redemocratização dos anos 1980. Considerava-se que a reforma universalizante para o setor traria uma solução sistêmica para a questão do financiamento, do acesso e da provisão da assistência coletiva e individual à saúde.

A exacerbação dos interesses particularistas na nova democracia, contudo, foi um evento não antecipado pelos reformistas15. A crescente focalização da provisão do SUS nos estratos de menor renda no país indica que a ação pública cumpre nos dias atuais funções meramente distributivas que abdicam do projeto de reforma abrangente e sistêmica do setor. A intervenção distributiva do governo federal não busca nem mesmo a implantação de novas funções regulatórias, como observado nos sistemas de saúde das economias centrais, mas o desenvolvimento de políticas públicas focais e seletivas para os pobres46.

O setor saúde brasileiro é, portanto, muito singular quando comparado com aos países emergentes pela importante participação de seguro privado de assistência à saúde e pela magnitude do desembolso direto na sua configuração20. Infelizmente, o desenvolvimento do SUS não é o traço distintivo da experiência brasileira no setor saúde como quer fazer crer a produção intelectual nacional. Não resta dúvida de que a combinação da focalização da atenção primária nos estratos mais pobres com a prática da seleção de risco dos planos e seguros de saúde impõe o ônus do desembolso direto como a saída para os que necessitam assistência à saúde em todos os níveis de complexidade. A evidência sobre a fila de espera comprova que a população está desassistida na área da saúde a despeito da orientação institucional para a universalização e a gratuidade dos serviços no Brasil. Diante de tamanha desregulação sistêmica, as falhas governamentais para a assistência à saúde não serão superados apenas com a bala de prata da austeridade como supõe o pensamento dos economistas liberais brasileiros.

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