PNCT&I/S contemporânea: nota sobre a sua gênese


28 de novembro de 2013

Por Reinaldo Guimarães*

Carlos Morel fez 70 anos e Regina de Moraes Morel encomendou a vários amigos textos que resgatassem a trajetória do notável personagem. Na minha resposta à encomenda, decidi resgatar o papel do homenageado na construção dos primeiros tijolos da versão contemporânea da Política Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde (PNCT&I/S). Creio que o texto a seguir, além do afeto e do reconhecimento, contém fatos e interpretações de interesse geral.

Apesar dos tropeços, acredito que se possa dizer que temos hoje no Brasil uma PNCT&I/S. Política que muito tardiamente veio responder a uma tradição de massa crítica e de capacidade instalada muito antiga no país, tradição de mais de um século, embora não imune a grandes oscilações. A política que afirmo termos hoje se expressa numa institucionalidade sustentada em recursos financeiros que vêm crescendo nos últimos tempos (embora num balanço entre setores ainda não correspondam ao peso relativo que o setor de saúde tem no campo da pesquisa e desenvolvimento entre nós), numa governança ainda ambígua (MDIC, MCTI, MS?) e num reconhecimento internacional bastante razoável. Há duas décadas ou pouco mais atrás a situação era bem outra.

O fragmento do qual pretendo me ocupar é o do papel de Carlos Morel no processo da construção dessa política e tomo como ponto de partida o conceito de “doenças negligenciadas”, que tem um papel importante na construção da política e cuja disseminação entre nós devemos muitíssimo a ele.

A paternidade dessa expressão é de difícil identificação. Nas fontes que consultei para este breve texto, a primeira vez em que aparece é num programa lançado pela Fundação Rockefeller em 1977 denominado Great Neglected Diseases of Mankind . Em seguida, a expressão foi apropriada pelos Médicos Sem Fronteiras e pela Organização Mundial da Saúde (43ª Assembleia Mundial – 1990), que a transformaram numa categoria operacional (Global, Neglected e More Neglected Diseases)¹ . Finalmente, o Relatório da Comissão sobre Macroeconomia e Saúde (OMS, 2001) reiterou a mesma classificação, com outros nomes – Tipo I (Global), Tipo II (Neglected) e Tipo III (More Neglected)² .

Em 1987 foi criada a Comissão de Pesquisa em Saúde para o Desenvolvimento, uma iniciativa internacional independente³  com o objetivo de fomentar a melhoria do estado de saúde e o desenvolvimento econômico e social em países que, até pouco tempo antes, eram chamados de “países do Terceiro Mundo” ou “subdesenvolvidos” e que naquele então estavam sendo renomeados para “países em desenvolvimento”. A comissão desenvolveu suas atividades entre 1987 e 1990 quando completou sua missão com o lançamento de um relatório intitulado: Health Research: Essential Link to Equity in Development. No relatório, entre inúmeras reflexões, entre as quais se destacou a evidência da “brecha 10-90”4, constava uma recomendação para o lançamento da “Pesquisa Nacional Essencial em Saúde” (ENHR no acrônimo em inglês)5. A composição dos países que fizeram parte da comissão (três asiáticos, quatro africanos, quatro dos países desenvolvidos e apenas um da América Latina [e quase fora dela] – o México), demonstra que a nossa região não era o foco principal da iniciativa.

Entretanto, na preparação desse relatório de 1990, foram programadas oito reuniões regionais e em outubro de 1989, por iniciativa de Morel, foi organizado no Brasil, especificamente na Fiocruz, um Seminário sobre o relatório. Nele, a ideia da ENHR foi amplamente debatida e bastante criticada. O centro da crítica estava no estabelecimento de limites estreitos para a pesquisa “essencial” a ser desenvolvida nos países da periferia. Dito em outros termos, mais atuais: sendo a cadeia de produção de conhecimento um processo bastante globalizado, a proposta reservava aos países em desenvolvimento um papel por demais secundário nessa cadeia. Como, por exemplo, o papel de fornecedor de areia (quartzo) na cadeia produtiva global de microprocessadores. Ou, para falar de saúde, fornecedor de sujeitos de pesquisa clínica na cadeia produtiva de medicamentos. Se este modelo poderia ser tolerável em países com capacidade de pesquisa muito precária, para um país como o Brasil, com uma tradição importante em pesquisa em saúde, era inaceitável. Essa ponderação estava com força no relatório final da reunião que, infelizmente, não consegui recuperar 6.

Entretanto, para este texto, o que vale destacar é que a iniciativa de Morel, além de consequências internacionais – suspeita-se que a posição do Brasil tenha moderado e ampliado os limites do conceito de ENHR no relatório final da comissão – teve consequências aqui no país. Num documento da Comissão de Ciência e Tecnologia da Abrasco, de 2002, quando iniciávamos as articulações para a II Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde (2004), lê-se: “A participação brasileira nessa movimentação [internacional] esteve quase sempre aquém das possibilidades do país e de sua importância no terreno da pesquisa em saúde. … A grande exceção a este padrão deu-se no início de todo o processo, quando o Ministério da Saúde, através da Fundação Oswaldo Cruz, abrigou, entre 11 e 13 de outubro de 1989, uma reunião com a Commission on Health Research for Development – Encontro sobre Pesquisa em Saúde no Brasil. Este encontro pode ser considerado o ponto de partida do processo que culminou na realização da I Conferência Nacional de C&T em Saúde, em 1994” 7.

Nesse momento (1989), Morel acumulava a direção do Instituto Oswaldo Cruz (1989-1992) e a Vice-presidência de Pesquisa da Fiocruz (1985-1990), em trânsito para vir a ser seu presidente (1993-1997).

Como é bastante sabido, a I Conferência, convocada pelos ministros da saúde (como presidente do Conselho Nacional de Saúde), educação e ciência e tecnologia, foi realizada em outubro de 1994, à porta das eleições presidenciais que dariam a FHC o seu primeiro mandato. No final do curto período Itamar Franco, portanto. Esse fato contribuiu decisivamente para que as suas resoluções, fruto de intenso debate em suas plenárias, tenham sido muito negligenciadas na sequência imediata do tempo. Adib Jatene, o ministro da saúde do novo governo, teve como prioridade quase absoluta em seus dois anos como ministro de FHC, a busca por uma nova e estável fonte de recursos para o SUS (que veio a ser a CPMF). Paulo Renato, da educação e José Israel Vargas, do MCT não se comoveram com essa pauta setorial da saúde.

Entretanto, neste momento em que homenageamos Morel, vale a pena resgatar alguns aspectos da conferência, posto que ele foi uma das figuras importantes na montagem do evento, desde a sua organização, passando pela elaboração do documento-base da política de ciência e tecnologia em saúde e chegando à condução de parte importante dos trabalhos, inclusive a conferência na sessão inaugural. Morel não foi coordenador-geral da conferência, tarefa atribuída a João Batista Rizzi Júnior, então Coordenador-Geral de Desenvolvimento Científico e Tecnológico do Ministério da Saúde. No entanto, Morel liderou o grupo que redigiu o documento-base da conferência 8, do qual resgataremos algumas das ideias que terminaram por orientar a formatação e implementação de uma política que só viria à luz quase dez anos depois, no governo do presidente Lula.

São muitas as pistas e orientações deixadas pela conferência. Creio que as duas mais importantes, pelo impacto que tiveram de 2003 em diante disseram respeito (1) ao lugar da política de ciência e tecnologia em saúde no rol de políticas governamentais, e (2) ao formato da gestão da política de ciência e tecnologia em saúde no âmbito do gestor federal do SUS.

Na tese de número 82 do documento-base, se lê:

“82. Por força do seu mandato, o MS continuará a exercer ações fundamentais de regulação e controle de incorporação, avaliação, produção e utilização de conhecimentos, tecnologias e bens ou serviços, tais como aquelas desenvolvidas pela Rede Nacional de Controle de Qualidade. No que diz respeito ao financiamento e desenvolvimento de pesquisas, o MS continuará a exercer ações diretas de C&T como as exemplificadas no parágrafo anterior. No entanto, o modo de operação do MS em C&T padece de sérios problemas, como por exemplo:

∗ baixa capacidade de interação com os diversos sistemas de C&T: estaduais (Fundações Estaduais de Amparo à Pesquisa), nacionais (CNPq, CAPES, FINEP, FBB) e internacionais (TDR, INSERM, NIH, etc);

∗ pouca transparência orçamentária, uma vez que se superpõem recursos operacionais próprios com recursos de projetos endógenos de C&T;

∗ pouca utilização da capacidade de pesquisa existente nas Universidades e institutos não pertencentes ao MS, que poderiam ser mais estimulados a atuar em áreas de interesse do Ministério;

∗ pouca influência nos projetos nacionais de pesquisa, por inexistirem instrumentos eficazes no MS para indução ou fomento de programas relevantes ou prioritários para a saúde;

∗ instabilidade das ações de C&T, sempre vulneráveis a mudanças políticas e trocas de comando no MS – é amplamente reconhecido o fato de que a “vida média” dos responsáveis pela área de C&T no MS é ainda menor que a dos Ministros, já calamitosamente pequena;

∗ estrutura insuficiente para lidar com os diferentes aspectos dos processos de invenção (Ciência), inovação (Tecnologia) e de produção de bens e serviços (Política Industrial).”

Daí segue-se a tese 84, quase um corolário da anterior, onde se lê:

“84. Uma Política Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde (PNC&T/S) implicará, forçosamente, em uma interação estreita entre o Sistema de C&T e o Sistema Único de Saúde. Esta Política deve ser encarada na realidade como um dos componentes de uma Política Nacional de Saúde. Em outras palavras, a lógica fundamental tem que estar marcada, fortemente, por um claro compromisso ético e social de melhoria, a curto, médio e longo prazos, das condições de saúde da população brasileira.” [grifo meu]

Foi aí que, num fórum de proposição de políticas, pela primeira vez foi proposto que a política de ciência e tecnologia em saúde, muito embora a exigir uma forte articulação institucional entre as esferas governamentais gestoras das áreas de saúde e de ciência e tecnologia, é um componente específico da política de saúde. Em termos mais conceituais, a tese aponta para a necessidade de uma gestão setorial, vertical, da política de C&T em saúde, em paralelo a experiências brasileiras exitosas como as do setor agropecuário, mediante a atuação da EMBRAPA e do setor de pesquisa em petróleo e gás, mediante a atuação da Petrobrás. Numa outra perspectiva, é proposto um aggiornamento do país a experiências internacionais (EUA, Inglaterra, França, Canadá, Índia, etc.) na gestão e políticas de C&T em saúde.

No que respeita ao outro ponto apresentado na conferência que me parece de grande relevância, refiro-me ao formato da gestão da política de ciência e tecnologia em saúde no âmbito do gestor federal do SUS, as teses 154 e 155 falam:

“154. Os assuntos relacionados com a ciência e a tecnologia no Ministério da Saúde são atualmente tratados na órbita da Coordenação Geral de Desenvolvimento Científico e Tecnológico da Secretaria Executiva (CGDCT).”

“155. Propõe-se a criação de uma SECRETARIA NACIONAL DE C&T EM SAÚDE na estrutura do Ministério da Saúde, em substituição à atual CGDCT. A existência de uma Secretaria Nacional específica para os assuntos de C&T, dotada de um corpo de técnicos altamente qualificados e assessorada por consultores ad-hoc escolhidos entre nomes de peso da comunidade de C&T em Saúde, será fundamental para a correta e ágil implementação da Política Nacional de C&T em Saúde.” [grifo e maiúsculas no original].

A proposta, implementada apenas em 2003 pelo ministro Humberto Costa, elevava em dois degraus a instância político-administrativa responsável pela gestão de C&T em saúde e, desse modo, localizava o tema no colegiado dirigente do ministério.

Não será exagerado afirmar que essas duas proposições conceituais forneceram as bases daquela que chamei no início deste texto de “uma política de ciência, tecnologia e inovação em saúde, apesar dos tropeços”. Sua implantação não foi imediata e esperou uma década para que amadurecessem as condições políticas para tanto. Esta implantação, ainda incompleta no meu ponto de vista, teve que passar pelo crivo de outra conferência em 2004, na qual o componente de inovação foi muito fortalecido em relação à conferência de 1994. Entretanto, as duas ideias-força expostas acima foram uma primorosa herança do esforço dos seus organizadores e da sabedoria dos seus participantes. Com Carlos Morel tendo um importante papel.

Após a criação da secretaria e o fortalecimento do Departamento de Ciência e Tecnologia (DECIT) a ela subordinado, que havia sido criado em 2000, a atuação de Morel junto à política de C&T no MS teve como um de seus pontos altos o fomento à pesquisa sobre doenças negligenciadas, tema que ele havia posto na pauta de debates no país há uma década e meia. Uma das experiências mais importantes vividas por Morel durante sua liderança no TDR/OMS foi o desenvolvimento e aplicação de metodologia original para a definição de prioridades de pesquisa em doenças negligenciadas.  Junto ao DECIT, em 2006, Morel replicou aquela experiência colaborando com destaque na organização de uma oficina para o estabelecimento de prioridades no Brasil. A partir daí foram promovidos pelo DECIT, em particular durante a gestão de Suzanne Serruya em sua direção, várias chamadas públicas com foco no apoio a projetos de pesquisa em doenças negligenciadas, além de tuberculose, malária e HIV/AIDS.

Em 2014 se completam 20 anos da primeira e 10 anos da segunda conferência. No meu ponto de vista, é tempo de realizar uma terceira que, aliás, já tem sido cogitada pelas atuais direções da Abrasco e do Cebes. Será, sem dúvida, um presente para o SUS. E também para Carlos Morel, agora setentão.


Comentário de Carlos Morel ao texto, enviado ao autor por e-mail.
Mais que um texto para um amigo que completa 70 anos, você teve um trabalho cuidadosíssimo, levantando fontes diversas e focando em algo que poucas, pouquíssimas pessoas reconheceram e reconhecem a importância seminal que teve aquele encontro da “Commission” em outubro de 1989. Foi numa reunião nos EUA (nem me lembro mais em que cidade, provavelmente Boston pelo papel que Lincoln Chen de Harvard, exercia naquele momento) que lancei o desafio ao membros da Commission de não terminar o relatório sem uma reunião no Brasil – e, como na época eu era Diretor do IOC e vice de pesquisa do Arouca, tinha condições de bancar localmente a infraestrutura da reunião. Os debates foram memoráveis e o pessoal da Commission (em particular Adolfo Martinez Palomo, que veio representando toda a Commission) ficou realmente atrapalhado com o que nossa combativa comunidade argumentou. Me disseram depois que tiveram mil discussões pós-reunião no Rio, reunião esta que segundo eles conseguiu mudar substantivamente o sumário executivo e as conclusões finais para dar um toque muito mais condizente com o papel que países como o Brasil poderiam ter. Foi muito bom você ter resgatado este episódio e essa história.

* Reinaldo Guimarães é Diretor da Abifina

1 – Oficina sobre Prioridades de Pesquisa em Doenças Negligenciadas – Decit/MS/CDTS/Fiocruz, 2006. http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/pesquisa_saude/tela4_2.html
2 – Macroeconomics and Health: Investing in Health for Economic Development. Report of the Commission on Macroeconomics and Health, Chaired by Jeffrey D. Sachs. Presented to Gro Harlem Brundtland, Director-General of the World Health Organization, on 20 December 2001.

3 – A despeito de qualquer teoria conspiratória e da relevância do trabalho da comissão, a enumeração dos seus financiadores qualifica com maior precisão os limites de sua independência. “The Commission’s work was supported by 16 donors. The German Development Agency GTZ (Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit), the Edna McConnell Clark Foundation in the United States, and Canada’s International Development Research Centre (IDRC) provided the leadership in launching the Commission. The other sponsoring agencies were: Academia de la Investigacion Cientifica (Mexico),Carnegie Corporation of New York (USA), Ford Foundation (USA), Foundation for Total Health Promotion (Japan), the Nobel Assembly (Sweden), Oak Foundation (UK), Overseas Development Administration(currently DFID, UK), Pew Charitable Trusts (USA), Rockefeller Foundation (USA), the Swedish International Development Cooperation Agency SIDA (Sweden), the Swiss Agency for Development and Cooperation (Switzerland), the World Bank, and the United Nations Development Program (UNDP)”.

4 – A expressão traduzia a evidência de que apenas 10% dos recursos financeiros destinados à pesquisa em saúde no mundo eram focalizados em enfermidades que atingiam 90% da população mundial.

5 – ENHR has been described as ‘an integrated strategy for organising and managing research, … whose goal is to promote health and development on the basis of equity and social justice… [through] the use of scientific methods to analyse health situations, identify problems, and solve them.’ ENHR includes: (1) country-specific health research to address local health problems with tools and solutions appropriate to the local situation, and (2) global health research, which is done by different countries, both developing and developed, in order to contribute new insights and technologies for shared health problems. From: Task Force on Health Research for Development. (A Strategy for Action in Health and Human Development. Geneva, Switzerland; 1991).

6 – Desse encontro, além do relatório, ficou uma publicação. Cordeiro, H.(Coord.), Marques, M.B., Possas, C., Buss, P. Prioridades Nacionais, Pesquisa Essencial e Desenvolvimento em Saúde, Série Política de Saúde n.10, Rio de Janeiro, FIOCRUZ/NECT, 1990.

7 – Política de Nacional de Ciência e Tecnologia e Inovação em Saúde: Uma Proposta. – Documento produzido pela Comissão de Ciência e Tecnologia da ABRASCO, Fevereiro de 2002.

8 – Documento-base da I Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde, in Conselho Nacional de Saúde. Anais Da Conferência Nacional De Ciência e Tecnologia em Saúde – 24 a 28 de outubro de 1994. Brasília, 1994. Da equipe de redação participaram, coordenados por Morel: Dalton Mário Hamilton, Sonia Fleury, Francisco Viacava, José Manoel Baltar da Rocha e Carlos Eduardo Rosa Martins.

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